近年来，随着ESG理念不断深化及全球供应链治理规则持续演进，人权保护正逐步从企业社会责任（CSR）的“软约束”转变为国际经贸规则中的“硬要求”。作为全球供应链人权治理的重要推动者，欧盟近年来相继出台《企业可持续发展报告指令》（CSRD）、《企业可持续发展尽责调查指令》（CSDDD）等立法，不断强化企业供应链合规要求。在此背景下，欧盟《关于禁止使用强迫劳动生产产品进入欧盟市场条例》（以下简称“《禁止强迫劳动条例》”或“条例”）1于2024年12月13日生效，并将于2027年12月14日起正式适用。该条例以产品禁令（Product Ban）为核心，禁止全部或部分使用强迫劳动生产的产品进入欧盟市场或自欧盟出口。

 

2026年6月26日，欧盟委员会发布《〈关于禁止使用强迫劳动生产产品进入欧盟市场条例〉实施指南》（以下简称“《实施指南》”）2，围绕条例适用范围、强迫劳动认定、调查程序、证据规则及企业配合义务等问题进行了系统阐释。虽然《实施指南》本身不具有法律约束力，但将成为欧盟委员会及成员国主管机关未来执法的重要参考，对企业理解和适用《禁止强迫劳动条例》具有重要指导意义。

 

对于中国企业而言，《实施指南》的发布意味着《禁止强迫劳动条例》已由制度构建阶段逐步迈向执法实施阶段。未来，企业不仅需要关注传统贸易合规，更应加强供应链透明度、产品可追溯性及人权风险管理。本文结合《实施指南》的主要内容，梳理核心要点，分析其对中国企业的影响，并提出初步应对建议。

 

 

《实施指南》并未改变《禁止强迫劳动条例》的基本制度框架，而是对其内容作出细化说明，由此可以管窥欧盟委员会及成员国主管机关未来的执法逻辑。结合《实施指南》内容，其核心要点可以主要概括为以下六个方面：

 

 

《实施指南》第3.1节对《禁止强迫劳动条例》的适用范围作出系统解释。条例适用于所有使用强迫劳动生产的产品，不区分产品来源、类型或行业，只要相关产品被投放、提供至欧盟市场，或者自欧盟出口，即可能受到规制。进一步而言，不仅包括制造业产品，也包括农业产品、矿产品及其他原材料等。

 

《实施指南》特别强调，条例适用于“全部或部分（in whole or in part）”使用强迫劳动生产的产品。也就是说，强迫劳动不必发生在最终产品组装环节，也不要求涉事部分在成品中占特定比例。只要产品在开采、收获、生产、制造、加工或处理等供应链任一阶段存在强迫劳动风险，最终产品即可能被纳入监管范围。这要求企业不能仅关注直接供应商，还需关注上游原材料、零部件及中间产品来源等关键环节。

 

此外，明确条例适用于2027年12月14日起投放或提供至欧盟市场的产品。即使相关产品或组成部分此前已经生产或进口，只要届时仍处于市场流通环节，例如库存商品、仓储商品或仍在销售的产品，也可能受到规制。对于线上销售，如销售要约面向欧盟终端用户，例如支持欧盟配送、使用成员国语言或货币、采用特定区域支付方式或成员国域名等，也可能落入条例适用范围。

 

 

《实施指南》第3.2节明确，《禁止强迫劳动条例》采用国际劳工组织《1930年强迫劳动公约》3第2条关于强迫劳动的定义，即在胁迫下被迫从事且本人并非自愿提供的所有工作或服务。据此，强迫劳动主要包括三个构成要素：工作或服务、缺乏自愿同意以及胁迫。进一步而言：

 

“缺乏自愿同意”并不限于劳动者完全没有表示同意的情形。虚假招聘承诺、被迫从事不同于招聘时约定的工作、不合理加班、危险工作环境、极低工资或无法自由离职等，均可能影响劳动者同意的真实性。“胁迫”则既包括暴力，也包括限制行动自由、债务束缚、扣押工资或身份证件、威胁解雇或遣返、滥用劳动者弱势地位等情形。因此，企业不能仅以“签了劳动合同”或“支付了工资”作为排除强迫劳动风险的依据。

 

第3.3节进一步区分私人强迫劳动、国家强迫劳动和强迫童工。其中，“国家强迫劳动”是指由国家机关、代表国家行事的主体或具有类似国家权力的实体所施加的强迫劳动，通常源于特定法律、政策或实践。

 

《实施指南》还列举了识别强迫劳动的风险指标，包括强迫招聘、欺骗、债务利用、恶劣工作条件、过重工时、不良住宿、限制行动、扣押证件、拖欠工资、威胁恐吓及滥用弱势地位等。

 

 

《实施指南》第4.3节说明了主管机关如何选择调查对象并确定案件优先级。其核心并非对所有产品和企业平均监管，而是依据风险程度和执法资源配置，优先处理强迫劳动风险较高、市场影响较大的案件。

 

具体而言，主管机关在识别产品并确定优先级时，主要考虑三项因素，即：

 

1) 涉嫌强迫劳动的规模和严重程度，包括是否存在国家强迫劳动、受影响人数、持续时间、系统性及补救难度；

 

2) 相关产品投放、提供至欧盟市场或自欧盟出口的数量和规模，包括实物数量、销售额或货值；

 

3) 涉嫌使用强迫劳动生产的部分在最终产品中的占比及重要性，该占比可从物理、功能或经济意义上判断。

 

主管机关在确定具体调查对象时，要求考虑经营者与涉嫌强迫劳动环节的接近程度、其对供应链的影响力、企业规模和经济资源，以及供应链复杂程度。一般而言，越接近风险环节、越有能力影响供应商行为、规模和资源越强的企业，越可能成为重点调查对象。对于中国企业而言，这意味着即便强迫劳动风险发生在上游，只要企业对供应链具有实质影响力，仍可能被要求说明其风险识别和处理情况。

 

 

《实施指南》第4章系统说明了调查程序。调查目的在于确认是否存在违反强迫劳动禁令的情形，并确定应采取何种措施。调查重点不是企业整体经营状况，而是特定产品是否使用强迫劳动生产，以及相关经营者是否将该产品投放、提供至欧盟市场或自欧盟出口。

 

从程序上看，主管机关首先收集和评估可获得的信息，包括强迫劳动风险数据库、利益相关方提交的信息、其他监管机关信息、公开报告、供应链追溯工具及自行开展的研究等。若初步评估显示可能存在违反禁令的风险，主管机关可进入初步调查阶段并要求企业提供信息；若进一步形成“有根据的关切（substantiated concern）”，则启动正式调查。正式调查启动后，主管机关应告知经营者涉案产品、调查理由、可能后果及其提交意见的权利。

 

从证据规则来看，明确主管机关负有证明违反禁令的责任，但适用行政执法语境下的证明标准，而非刑事证明标准。证据类型主要包括：访谈记录、书面证言、社会审计、照片视频、合同、工资记录、企业文件、卫星图像、地理定位、实验室测试、海关及运输数据、公开报告、媒体报道、行业风险图谱以及产品追溯信息等。对于国家强迫劳动案件，则要求证明特定地区存在由国家机关或类似主体施加的强迫劳动，并证明涉案产品与该做法或地区之间存在联系。

 

 

《实施指南》第4.7节说明了企业在调查中的配合义务及主管机关可能要求提供的信息。企业应建设性参与调查，提供被要求的信息，确保信息准确、相关、完整，并在规定期限内提交。主管机关可要求企业提供以下三类资料：

 

1) 企业识别、预防、减轻、终止或补救强迫劳动风险的措施；

 

2) 涉嫌强迫劳动发生地的工作条件信息；

 

3) 与涉案产品有关的信息。

 

在调查过程中，企业可能被要求提交的材料，包括但不限于：公司政策、行为准则、供应商准则、采购政策、合同条款、风险评估、申诉机制、尽责调查（due diligence）报告、整改计划、第三方审计报告、劳动合同、工资记录、员工访谈、供应链图谱、供应商名单、原产地证明、物料清单、采购订单、发票、付款记录、提单、进出口记录及产能证明等。这些材料实际上构成了企业供应链合规文件体系的基本框架。

 

关于不配合调查可能产生不利后果，第4.8.2节明确，如企业或公共机关拒绝提供信息、逾期不提供信息、提供不完整或误导性信息，或者以其他方式阻碍调查，主管机关可以基于已掌握的其他事实和证据作出认定。根据第4.8.3节，违反禁令的决定可能包括禁止相关产品进入欧盟市场或出口、要求撤回相关产品，并要求处置相关产品或可替换部件。第5章还进一步规定了边境执法、产品扣留、拒绝放行、扣押、处置及罚款等执行机制。

 

 

需要强调的是，《禁止强迫劳动条例》并非典型的尽责调查立法。《实施指南》第1节指出，条例对经营者施加的是一种结果义务，即不得将强迫劳动产品投放、提供至欧盟市场或自欧盟出口；条例本身并未对企业设定特定的尽责调查义务。但《实施指南》同时承认，尽责调查是企业识别和处理供应链强迫劳动风险的重要工具，有助于企业证明其产品未涉及强迫劳动。

 

《实施指南》第6章集中讨论企业在强迫劳动风险方面的尽责调查。根据第6.3节，尽责调查应被理解为企业识别、预防、减轻、终止和补救强迫劳动风险的持续性过程，而非一次性文件审查。与《联合国工商业与人权指导原则》（UNGPs）以及经济合作与发展组织（OECD）负责任商业行为推行的尽责调查机制一致，第6.4节进一步将尽责调查过程概括为若干步骤，包括但不限于：

 

1) 将强迫劳动尽责调查纳入公司政策和风险管理体系；

 

2) 识别和评估自身经营、供应链及商业关系中的强迫劳动风险；

 

3) 预防、减轻和终止相关风险；

 

4) 监测和评估措施效果；

 

5) 沟通风险应对情况；

 

6) 提供或配合补救。

 

因此，尽责调查虽非条例直接规定的法定义务，但事实上会成为企业证明自身合规、降低调查风险和回应主管机关质疑的重要工具。企业是否具备供应链风险识别机制、供应商管理制度、合同控制条款、追溯体系、申诉机制和整改记录，将直接影响其在调查中的解释能力和抗辩空间。

 

 

对于中国企业而言，《实施指南》的发布并非单纯增加一项欧盟贸易合规要求，而是意味着出口欧盟的合规审查正在从传统的产品质量、关税、原产地及技术标准，进一步延伸至供应链人权风险。结合《实施指南》的具体内容，其影响主要体现在以下三个方面：

 

 

《实施指南》明确《禁止强迫劳动条例》覆盖供应链各阶段。这意味着，企业仅证明最终组装环节合规已不足以应对未来监管要求。对于依赖多层级供应商体系的中国制造企业、贸易公司和品牌商而言，其需要对原材料来源、关键零部件供应商、加工环节及物流流向建立更高程度的可视化和可追溯能力。尤其在涉及纺织服装、光伏、电子产品、矿产原材料、农业产品等供应链较长或上游风险较高的行业，企业将面临更高的供应链说明义务和客户合规审查压力。

 

 

《实施指南》要求主管机关在确定调查对象时，将考虑经营者与涉嫌强迫劳动环节的实质关联程度与影响力。因此，即便强迫劳动风险并非发生在中国出口企业自身工厂，只要企业对供应商选择、采购安排、技术标准、订单数量或交付期限具有实质影响力，仍可能被要求说明其是否采取合理措施识别和处理相关风险。对于过去以“非自有工厂”“非一级供应商”“不了解上游情况”等作为抗辩理由的企业而言，《实施指南》中确立的监管逻辑将明显压缩其解释空间。

 

 

《实施指南》明确主管机关可以基于风险数据库、利益相关方提交的信息、公开报告、海关和运输数据、供应链追溯工具、媒体报道等多种信息来源启动调查；在认定违反禁令后，相关产品可能面临禁止进入欧盟市场、撤回、处置、边境扣留、拒绝放行及罚款等后果。对于中国企业而言，风险并不限于自身直接受到欧盟调查。若其作为供应商被欧盟客户纳入调查范围，或其产品被认定与高风险地区、特定原材料或特定供应链环节相关，也可能导致订单暂停、客户要求补充文件、合同重新谈判甚至供应商替换。

 

尤其值得注意的是，《实施指南》的出台，进一步标志着中国企业面临“内外兼顾、双向合规”的张力与多层规则叠加，单一法域应对模式已难成立。《实施指南》发布后，中国企业实际上面对的不止是欧盟一侧的供应链人权要求，更可能是多重规则在同一供应链上的叠加。例如，欧盟侧形成CSRD（披露）+CSDDD（过程尽调）+《禁止强迫劳动条例》（结果禁令）三件套闭环；美国一侧的“涉疆法案”与301强迫劳动调查则持续以“地域推定+有罪反驳”模式加压。其中，围绕所谓“国家强迫劳动”（如《禁止强迫劳动条例》及《实施指南》等）或者“系统性强迫劳动”（如美国“涉疆法案”及301强迫劳动调查报告等），本质上美欧都体现出了针对特定地区“有罪推定”式的强监管设计。对于处于该等特定地区或与其密切相关，且可能涉及美欧两线的纺织、光伏、电子、矿产、农业等重点行业与企业，很有可能面临“一处违规、多地受限”的极限高压。

 

与此同时，我国已构建《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《反外国不当域外管辖条例》《对外关系法》的“三反”体系，企业依《实施指南》要求向境外执法机关提供供应链材料与信息时，还可能涉及数据出境、供应链安全、不当域外管辖配合等多重中国法红线，企业的合规难度与风险无疑呈现出指数级上升趋势——“配合欧盟”与“不违反中国法”之间的平衡点，将成为企业建立应对机制的必要前提。

 

 

面对《实施指南》所揭示的监管趋势，中国企业不宜仅在收到欧盟客户问询或主管机关调查后被动应对，而应尽早将强迫劳动风险管理纳入涉欧合规体系。结合《实施指南》第4.7节关于企业配合调查及资料提交的要求、第6章关于强迫劳动尽责调查的指引以及系统化的跨境劳动合规体系要求，企业可以考虑从以下三个方面开展初步应对：

 

 

条例项下强迫劳动认定的指标与中国劳动法规则本身并不冲突，但实践中部分企业的实际执行水平存在差距，进而引发欧盟项下调查。对此，建议企业把“不扣证、不欠薪、加班合规、外包/派遣合规”等作为底线全面自查，并针对性调整。

 

同时，企业依据条例与《实施指南》向欧盟主管机关或进口商提交供应链资料时，应注意“配合欧盟尽调”不等于“境外要什么给什么”——对高风险数据应提前建立内部评估流程（如是否需走数据出境备案、是否触及不当域外管辖配合的报告义务等），把中国侧合规边界嵌入尽责响应机制，避免顾此失彼，甚至引发更大风险。

 

 

条例对强迫劳动的定义直接沿用国际劳工组织公约，与CSDDD项下人权尽调、CSRD项下社会议题披露共用同一套国际劳工标准，相关材料要求也高度一致。因此，企业可将三者的尽责要求整合适用，企业可借CSDDD体系一并承载条例举证需求，避免重复建设。

 

针对美欧等国家和地区在强迫劳动议题上的监管协同趋势，纺织、光伏、电子、矿产、农业等可能涉及美欧两线的行业与企业，还应考虑按照“美欧同标”协同准备，而非分别应对。

 

 

《实施指南》明确主管机关选择调查对象时会考量经营者与风险环节的接近程度以及对供应链的影响力，意味着越靠近上游、越能影响供应商的企业，越可能成重点。因此，合同层面的合规承诺与违约触发机制，是分散风险的基础工具——在采购合同及供应商年度框架中嵌入禁止强迫劳动、信息披露、审计配合、整改、赔偿及单方解约等条款，使风险能够在合同链条中分层传导，而非由下游企业单边兜底。在此基础上，企业可结合自身行业属性和供应链复杂度，配套相应的追溯建档、风险分级及供应商动态管理措施，将合规要求落实到日常采购流程中。

 

总体而言，对于中国企业而言，涉欧合规重点正在从传统贸易合规扩展至供应链人权合规。本质上，《禁止强迫劳动条例》不是孤立的欧盟产品规制，而是部分中国企业出海“早期套利模式”（国内外劳动法体系差+低成本用工+忽视供应链人权成本）走向终结的标志性节点之一——上有美欧高标准，下有“全球南方”用工标准跟进，中间还卡着中国“三反”与数据出境的合规边界。未来能在欧盟市场站稳的企业，不会是合规声明写得漂亮的企业，而是把国别用工底线（国别劳动法）、国际劳工标准（国际劳动法）、跨国供应链尽责（跨国劳动法）三层都做成常态化治理、并能在繁杂的证据材料中自证闭环的企业。如此，才能在越发风高浪急的新一轮全球化过程中避开暗礁，行稳致远。